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浅议乡镇人大主席团
发布时间: 2017-04-17 字体大小: 保护视力色: 杏仁黄 秋叶褐 胭脂红 芥末绿 天蓝 雪青 灰 银河白(默认色)

  作为一名乡镇干部,特别是从事人大工作的干部,人大主席团在性质、地位、作用等方面的不确定性,带给笔者诸多困惑,很多问题值得探讨。

  一、现行法律框架下的乡镇人大主席团

  根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法)第十三条规定:县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议,选举本次会议的主席团和秘书长,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。第十五条规定:乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候,选举主席团。由主席团主持会议,并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席为主席团的成员。

  根据以上两条规定及其他相关规定,可以看出,地方各级人民代表大会举行会议的时候,均要选举主席团,他们的法律地位和作用应该说基本上是一致的,即主持人民代表大会会议。但是,细究起来,乡镇的人大主席团与县级以上的主席团还是有所不同:第一,乡镇人大主席团不仅要主持本次会议,还要负责召集下一次的人民代表大会会议;而县级以上的主席团仅负责主持本次会议,下一次会议由本级人大常委会召集。第二,乡镇人大主席、副主席为主席团当然成员,而县级以上人大对主席团成员没有特别规定。

  结合地方组织法和各省、市、自治区实施办法的规定,以及乡镇人大工作运转的实践,可以得出结论,乡镇人大主席团是一次会议的主席团,而不是人民代表大会固定的、长期的主席团,更说不上是乡镇人大的常设机构。一方面,乡镇人大主席团除了主席、副主席外,其他成员都不固定,每次召开人大会议都要选举产生本次会议的主席团,因此可以说是临时性的;另一方面,在乡镇人大会议闭会期间,人大主席团基本上停止运作,没有建立会议制度及其他任何机制以发挥作用。

  二、乡镇人大主席团制度带来的困惑

  由于乡镇人大缺乏常设机构,使乡镇人大的职能作用在平时(闭会期间)难以得到体现,甚至引起一些职能履行上的困惑。

  困惑之一:乡镇人大闭会期间职权运行缺位问题

  现行法律赋予乡镇人大的13项职权,部分需要在人大闭会期间履行。由于人大主席团在闭会期间处于“休眠”状态,相关职权的履行主要依靠人大主席、副主席来实现。根据地方组织法第十四条第三款的规定,“乡、民族乡、镇的人民代表大会主席、副主席在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表,组织代表开展活动,并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。”可见,在闭会期间,人大主席、副主席只是承担一些程序性、辅助性工作,并不涉及乡镇人大的实体性权力,比如监督权、任免权等都存在缺位的现实。

  困惑之二:乡镇人大主席、副主席与主席团的关系问题

  按照现行法律的标准表述,乡镇人大的主席、副主席是乡镇人民代表大会的主席、副主席,而非人大主席团的主席、副主席。但是由于人大主席、副主席是人大主席团的当然成员,人们往往认为主席、副主席是人大主席团的主席、副主席,甚至在任免文件中也如此表述,这是不规范甚至是不合法的。严格说来,人大主席、副主席只是人大主席团的成员,而不是当然的负责人。

  困惑之三:人大主席、副主席与主席团职能衔接问题

  在实践中,无论是形式上或者实体上,乡镇人大的主席、副主席更多承担了乡镇人大在闭会期间的职权和工作;他们在履行职权的时候,多数使用的是“人大主席团”的名义,包括文件和印章都是人大主席团的。然而,这些以人大主席团名义履行的职权,多数是乡镇党委集体研究决定,由人大主席、副主席具体负责执行,总之并没有经过人大主席团集体决议或其他形式的授权,这在法律上是存在障碍的。

  三、完善乡镇人大主席团运行机制的路径建议

  经过以上讨论,我们可以看出,乡镇人大职权运行的“症结”关键在于没有常设机构可以代行人大闭会期间的职责。而现行法律不在乡镇人大设常设机构,一般的说法是:基于乡镇人大是最基层的代议制机构,希望通过乡镇人大多召开会议,而不是通过常设机构代行职权,来促进基层群众直接行使民主权力。在笔者看来,这只是其中一个原因,乡镇人大不设常设机构,至少应该还有两个原因:第一,乡镇基本没有立法、执法等职能权限,也没有政府组成部门和法院、检察院等机构,平时很少需要人大来履行监督权和任免权,在这种情况下设立乡镇人大常设机构有点“多余”;第二,乡镇如果设立人大常设机构,则其机构、人员及运转经费必然增加,而乡镇人员编制和财力都是很有限的,没必要把有限的经费浪费到“多余”的机构上。可以说,乡镇人大不设常设机构,立法上应该是有充分考量的。

  实际上,乡镇并不是非设常设机构不可,而是需要在乡镇人大闭会期间,能够履行人大应该履行的职权。因此,如何实现乡镇人大闭会期间正常行权,是我们探讨乡镇主席团制度的立足点。基于此,笔者提出如下建议:

  第一,将人大主席团与人大主席、副主席进行职权结合互补,起到常设机构的作用,这是完善乡镇人大运行机制的基本思路。对于公权力而言,“法无授权即禁止”,对乡镇人大运行机制的完善,应以现有法律框架为前提,在框架内进行调整完善。既然地方组织法明确乡镇不设人大常设机构,而人大主席、副主席在形式和内容上具有一定的常设机构特征,则试图通过人大主席团与人大主席、副主席的职能衔接,来达到闭会期间职能运行的目的,不失为一种可以一试的思路。这一思路,有两点必须明确:一是完善人大主席团成员、职能、工作程序等方面要素,使其相对长期固定,具有常设性的特征;二是乡镇人大主席、副主席通过修订法律或者会议程序,得到人大主席团形式上的授权。

  第二,建立人大主席团闭会期间运行机制。主要或者说基本的有三点:一是乡镇人大主席团的成员应在一届当中相对固定,非因不可抗的特殊原因(比如死亡、被判处刑罚或者工作调离等等),不得随意更换,即改变现在的“开一次会换一个主席团”的做法;二是建立人大主席团定期会议制度,比如规定主席团每3个月开一次会,主席团全体成员参加,改变现在的人大主席团闭会期间从不开会的现象;三是明确人大主席团定期会议的基本内容,即通过会议集体研究讨论相关工作安排、处理大会闭会期间某些日常工作,具有类似县级人大常委会主任会议的职能。

  第三,适当扩大乡镇人大主席团的职能。结合现行法律规定的乡镇人大职权,考虑到对人大主席、副主席闭会期间职权的支撑和互补,通过对地方组织法、选举法、代表法等相关法律作出修改,适当扩大乡镇人大主席团在闭会期间的职能。比如:检查宪法、法律、法规以及上级人大及其常委会和本级人大决议决定在本行政区域内的执行情况;督促办理代表议案和建议;接受本级人大代表的辞职;主持本级人大代表的补选;决定临时召集本级人民代表大会会议等。通过这种方式,实现乡镇人大主席团“准常设机构”的目标。

  第四,全面设立乡镇人大办公室。目前,已有一些地方乡镇设立了人大办公室,主要是承担乡镇人大闭会期间的相关综合协调工作,但并没有明确其与乡镇人大主席团之间的关系。笔者认为,设立乡镇人大办公室实有必要,应在全国全面推行;同时要明确人大办公室不仅是乡镇人大的办公室,也是人大主席团的办事机构,承担人大主席团决议事项的办理。

  习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出:“设计和发展国家政治制度,必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。”加强乡镇人大主席团建设,必须坚持从国情出发,从法理出发,从实际出发,既要因势利导,更要顺势而为,使之适应人民群众、基层民主和经济社会发展的需要。(杨红军)