发挥好基层政协在地方治理中的作用
发布时间:2013-05-03 字体大小:       保护视力色: 杏仁黄 秋叶褐 胭脂红 芥末绿 天蓝 雪青 灰 银河白(默认色)

发挥好基层政协在地方治理中的作用

--关于健全社会主义协商民主制度的思考

 

人民政协的主要职能是政治协商、民主监督、参政议政。这三项主要职能是各党派团体、各族各界人士在中国政治体制中参与国事、发挥作用的重要内容和基本形式,体现了人民政协的性质和特点,是人民政协区别于其他政治组织的重要标志。

政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商。

民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。

参政议政是对政治、经济、文化和社会生活中的重要问题以及人民群众普遍关心的问题,开展调查研究,反映社情民意,进行协商讨论。通过调研报告、提案、建议案或其他形式,向中国共产党和国家机关提出意见和建议。

在现实中,各级的政协组织,特别是基层的政协组织,在参与到地方政治生活中,如何充分发挥好政协的作用,为地方治理中起到正能量的作用尤为重要,本文就如何发挥好基层政协在地方治理中的作用进行探讨。

一、人民政协在我国政治结构中的地位及作用

《宪法》规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这是我国的国体。在此基础上,我国政治制度的基本结构是在中国共产党的统一领导下,实行人民代表大会制度与多党合作和政治协商制度。

人民政协具有广泛的代表性和包容性,作为爱国统一战线组织,人民政协包括了各党派、各人民团体、各民族和港、澳、台及社会各界代表人士。其组织构成本身就是中华民族具有强大凝聚力的重要体现,巨大的社会包容性有利于吸收各方面人士参与国事,集中各族人民的智。

与我国社会主义政治制度的基本结构相适应,在组织上就是各级行政区划单位普遍设有性质、职权、职责各不相同的四大机构,即中国共产党的各级委员会、各级人民代表大会、各级人民政府和人民政协的各级委员会(政协组织设置到县级),人大、政府、政协统一在中国共产党的领导下分工协作、各司其职、互为补充、相辅相成。

政协组织是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。政协组成有广泛的代表性。在政协内部,各党派可以发表意见,提出提案,开展参政议政活动,各党派间可以进行平等对话,实行民主协商、互相监督,这是人民政协不同于其他政治组织的显著特点,也是我国社会主义政党关系的体现。政协组织为各党派、团体合作共事提供了组织保证,有利于各民主党派的意见和主张在国家政治生活中得到充分表达;有利于实现扩大政治参与和保持政治稳定的有机统一;有利于监督与促进、批评与支持的有机统一;有利于改善中国共产党的领导,发挥我国社会主义政党制度的特点和优势,巩固中国特色社会主义的政治基础。

二、基层政协在现实中的困境和不足

政协和人大、政府机关的区别在于,人大是国家最高权力机构,政府机关是行政机构,而政协是议政机构。简单理解,可以认为是三个权利,但不能理解为三权分离,这个与西方政治中的三权有本质的不同。但不可否认,我国的基层政协,特别是在县、区一级的政协组织,在现实中面临若干的困境和不足。

政协的活动主要是由《中国人民政治协商会议章程》来规范,而政协的章程只对政协的参加单位和个人有约束力,对其它国家机关和政党的约束力有限,其不可能有与法律相同的强制执行的效力。此外,全国政协和地方政协还制定了一些与政协活动有关的规章制度,然而,这些制度均不能被认为是立法,其效力比全国政协的章程更低,更谈不上与法律相应的效力,故政协的立法应该说还没有起步,政协基本上还处于靠自身的制度来规范的状况。

政协作为参政议政、民主监督的机构,在其活动中会形成各种各样的意见和成果,但这些意见和成果较难产生现实效用:首先需要监督的国家机关是否一定要采信政协的意见是没有明确法律依据的,而国家机关的法定的职权是依法行使的,没有法律规定的东西,从严格意义上讲其并没有执行和落实的依据,如果执行对了、产生了好的社会效果还没有什么问题,但执行错了这些机关还得承担责任,故不少国家机关并不把政协的提案和社情民意当回事,民主监督和政治协商变成了表面文章,产生不了预期的实际效用。其次,法律没有明确的制裁性措施对拒不接受政协监督、拒不执行政治协商的国家机关进行惩治。任何法律上的硬性的制度和措施都必须有惩罚性和保障性规定加以保证实施,因政协本身没有法律上强制执行的制度性规定,政协活动的成果很难转化成现实的成果成为了很多基层政协所面临的现实困境。

有些政协委员对此就认为,政协委员说话不说是白不说,说了多半也是白说,许多政府部门根本不把你当回事,你说你的,他做他的,你辛辛苦苦搞调查研究、找资料做出了一个社情民意的材料,其意见事关民生,合法合理且十分中肯,呈报上级政协,有的还得到了上级政协的充分肯定和及时批转,但转到应当执行的地方国家机关,却并没有把它当回事,没有改进的意思表示不说,还把它转给下级机关就一了百了,无法产生相应的产生实际效果、问题依旧存在,政协委员和社情民意未落到实处的并不少见。政协委员花了时间、花了精力、浪费了自己的金钱,出于对国家和人民的责任,提出自己的意见和建议,希望国家机关改进自己的工作,但找来的是冷漠和不解,有时委员们会感到很灰心,这也极大地打击了委员们对提案和写社情民意的积极性。其实,政协委员中有许多贤人和能人,他们中的不少的人具有为国家机关改进工作效率提出自己的独到的见地的能力,政协机构完全可以成为我国政治生活中的一个智囊团和反映社情民意的机构,却往往并不如人意。

许多地方的政协的参政议政、民主监督、反映民意的方式和方法也不同之处,反映出多样性,但缺少全国性的统一的法律加以规范。政协立法完全有必要对政协可以从那些方面、通过那些形式开展活动进行规范,把政协已经经历过历史检验的参政议政的具体形式以法律的形式予以确认下来,赋予政协组织法定的参政议政,民主监督及反映社情民意的手段,这样政协的活动才不会被人看作是在做一厢情愿的表面文章。

我国法律明确规定了国家应当为人大代表履行职务提供保障,但相对于人大代表而言,我国对政协委员的职务履行条件则缺乏明确的具体法律依据。政协委员履行职务没有人身、言论、时间、经费和组织等方面的法律保障,没有法律的委员权利在现代法治的社会里是很难得到切实地履行的。要让政协委员大胆地开展工作,类似于人大代表的政协委员的法律保障制度是必不可少的,而这种政协委员的保障也只能通过立法的形式予以规定,没有法律规定的保障,对重大的事件,政协委员很难坦诚地发表自己的意见和建议,因为委员也担心自己虽然出于好意,但万一说了借话被追究责任怎么办?如果,法律给予了政协委员相应的保障性规定,这些的担忧就会自然消失,他们的参加政协活动的积极性也会提高。

当前,在基层政协的机关和委员由于受到定式思维和习惯思维方式的影响,导致基层政协工作的特色和亮点不够鲜明。一是开拓创新意识不强,办事情、干工作拘泥于固有思维,满足于己有的成绩,束缚于现成的经验,墨守成规,照搬照套,在新情况、新问题面前缺乏创新意识,应付一般性工作多,深入研究、寻求突破的少。二是奋发有为精神不足,存在着无所作为的思想,认为力所能及做点事就行了。还有的多做一些工作怕越位,多开展一点活动怕添乱,多说几句话怕人烦,工作中的主动性不够,新办法、新措施不多。三是眼界不够宽阔,只关注眼前的工作,不掌握全局的部署,只看到自己周围的事情,不了解整个区域的情况.提出的意见建议缺乏宏观性和全局性。四是履职方式不活,受各种主客观因素影响,政治协商的程序、形式及成果转化运用还显得“一头热”,民主监督还有许多薄弱环节,参政议政的质量和效果不够理想,基层政协在党政决策中的作用还没有得到充分发挥。

因此,基层政协机关只有大力倡导解放思想、改革创新的精神,在实践中不断创新履职的理念和载体,从协商模式、议政方式、参政能力等方面大胆进行创新,努力推进理论创新、制度创新和工作创新,才能突出自身特色和彰显政协作为。

三、政协在地方政治发展中的作用空间

政协组织对地方政治发展具有重要作用。地方治理是多主体治理,需要发挥多方面的作用。我国政治体制的组织结构中,党的组织、人大、政协是我国政治体制中的一大特色,中国共产党是执政党,各民主党派是参政党,政治协商会议是政治协商机构,他们在国家政治生活中分别行使着政治领导权和政治协商权,他们的工作在本质上也是对国家和社会事务的管理。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下简称《意见》)指出“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度。人民政协这个统一战线组织,联系着各民主党派、社会组织和国内外各界民主爱国人士,成为执政党和政府联系社会各界的一座桥梁,他既能整合民意,又能监督执政党和政府。

我国基层政治生活中,地方治理应该是依托于政府组织、社会组织和民间公民组织等各种组织化的网络体系,应对地方的公共问题,共同实现公共服务和社会事务的管理过程。治理是一个上下互动的管理过程,主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要是依靠合作网络的权威。其权力维度是多元的、相互的,而不是单一的和自上而下的。治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足,有效的治理必须建立在国家和市场的基础之上。

人民政协为推进社会主义民主和地方治理发展提供了很好的制度平台。人民政协具有协商议政的特点,强调通过沟通、协商取得共识,通过一套成熟、定型的协商方式,从制度设计和体制机制上保证了参加政协的单位和委员可以发表自己的意见,表达公民对于社会政治问题的观点和意见。人民政协政治协商、民主监督、参政议政等职能,都是广义的民主协商。人民政协包括了各政党、各阶层、各民族、各宗教以及海内外同胞等各方面的代表,除了政协全国委员会和地方委员会各参加单位、各界别的委员,政协各专门委员会还联系着一大批社会各界人士,他们都是各行业、各界别的优秀分子和代表性人士,具有较强的参政议政能力和水平,通过他们及其所联系的社会成员,表达社会各界的利益要求。政协的特点与优势主要表现在这几方面:人才荟萃,智力雄厚,能够深入研究一些宏观的、重大的、深层次的问题;代表性强,信息量大,能够反映各方面群众的意见、愿望和要求;位置超脱,视野宽阔,能够比较客观地提出意见和建议;下通各界,上达中央,能够发挥民主渠道作用。所以在地方治理中,人民政协可以广开言路,使社会各方的利益诉求能通过协商渠道得到较为全面的反映,从而最大程度地实现最广大人民群众的民主权利,整合各方面的利益,实现人民利益的最大化。人民政协这种民主形式,可以在地方治理中发挥重要的作用。

改革开放以来我国社会结构出现了多元分化,新的社会阶层、利益群体不断出现,产生了各种复杂的利益关系和内部矛盾。如何处理各阶层、各群体之间的利益冲突,寻找出化解矛盾、消除冲突的办法,为社会营造一个平稳发展的环境和机制,是实现政治和谐、构建和谐社会的关键所在。地方人民政协可以协助党委和政府,促进社会各阶层和谐相处。阶层和谐是社会和谐的轴心,社会各主要阶层之间利益关系的协调一致是社会主义和谐社会建设的重要基础。

收集和反映社情民意是人民政协协助地方党委和政府做好化解矛盾、维护稳定工作的重要手段。人民政协具有渠道畅通、代表性强的特点,是党委和政府联系各界群众的桥梁和纽带,在收集舆情、反映民意方面有着自身独特的优势。一条重要的社情民意信息可引起党政领导对一些热点、难点问题的关注,一个新观点可以帮助党政领导对一些问题的认识进一步深化,一项科学的建议可以促进党政部门决策的完善。人民政协可以进一步发挥社情民意直通车作用,把当前社会中带有普遍性、预警性、突发性的问题及时准确地向党委和政府反映,有助于党委和政府掌握情况,使各项决策更加符合工作实际和群众要求,有助于革除社会弊端、维护社会稳定。

基层政协虽然不承担决策的职能,但可以通过政治协商制度规定的各种方式和途径,向上级和同级的权力机构传递人民群众的诉求,提供决策咨询。人民政协是政治包容性很强的社会精英阶层的集合体,传统的政协工作对象主要是在社会上层,是团结各界别代表人士开展政治协商、民主监督和参政议政工作。在当前强调改善民生,促进社会和谐的新形势下,基层政协要更加关注基层,把工作领域向城市社区、农村乡镇拓展。

四、提高基层政协在地方政治中作用的建议

一是做好基层政协工作中的政治协商的制度化、规范化和程序化。现在有一种意见认为要把政治协商纳入法制轨道,提出制定《政治协商法》,认为这是解决政治协商不规范和随意性的出路。虽然在条件成熟时制定《政治协商法》未尝不可,但是即使把政治协商的重要原则纳入法制轨道,制定《政治协商法》,也不可能是程序法,未必达到预期效果。这个问题与要不要制定《多党合作法》或《政党法》是同样的问题。问题并不是像有的人臆想的那样执政党有什么难言之隐,而是一个科学立法的问题。要坚持科学立法,防止法律万能、法律崇拜。虽然政党立法是一种新的趋势,但并不是普遍现象。事实上凡是搞政党法的国家都是竞争性政党政治国家,而且政党法大都是党争无序、政局动荡情况下的产物,或是在一党制向多党制转变过程中,为防止党争无序、政局动荡而制定的。即使制定了《政党法》,未必就一立法就灵,《政党法》在一些国家并没有避免多党纷争、政局动荡问题。如果多党合作和政治协商制度,完全靠法律强制实施,那还是合作协商、互相监督、肝胆相照、荣辱与共吗?因此,完善人民政协政治协商制度建设必须走推进人民政协政治协商的制度化、规范化和程序化的道路,而非法律化道路。

二是在基层政协的活动中,做好政协委员的推荐和选择,要做规范好委员安排程序,夯实民主监督基础。目前,特别是在县、区一级的政协委员的推荐安排工作不太规范,政协章程仅仅作了“经主席会议审议同意后,由常务委员会协商决定”的原则规定,缺乏可操作性的具体程序规定。在政协换届时,政协组织在政协委员的推荐安排工作中起不了主导作用,形成了政协委员安排与管理脱节的问题。这样一来,一方面在委员推荐安排时难免存在忽视参政议政能力的现象,另一方面也导致政协委员在履行民主监督职能时存在种种顾虑。因此,有必要规范政协委员安排程序,从入口夯实政协民主监督基础。要把具有参政议政热情和能力作为推荐、安排政协委员的先决条件,真正把那些敢于监督、善于监督的高素质人士安排到政协委员队伍中来。要避免部分地区出现的政协委员“傍大款”的现象,要理顺政协委员安排体制。根据政协章程规定,制定政协委员推荐安排工作规程,体现政协组织在政协委员推荐安排工作中的主导作用,体现透明和公平,体现责任与参政议政能力,从而让政协委员能够自觉对政协组织负责,勇于履行民主监督职能。

三是着重发挥好基层政协的民主监督作用。近年来,中共中央先后转发了全国政协制定的《关于政治协商、民主监督的暂行规定》和修改的《关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》等文献,朝着制度化、规范化迈出可喜的一步。

在基层的政治生活中,要做好民主监督,就要解决好几点,一是知情制度。知情是监督的基础,不知情,就必然无的放矢,参政议政就参不到关键处;监督也就难以取得实际效果。知情不仅包括情况通报,还应包括阅读有关文件,参加有关会议,向有关部门了解有关情况,参与有关法规的检查,参与重点案件的审理以及有关重大决策的调查论证等。二是协商监督制度。要改变目前有些地方你要我协商的状况,变被为主动,做到凡是政府的重大决策,应事先拿到政协来协商,征求各方面的意见,真正体现协商在决策之前。民主监督制度要明确具体,尽可能量化、细化、实化,以利于掌握和操作,使之有章可循,减少随意性。三是建立反馈制度。对于通过政协渠道反映的意见和建议,凡是正确的应加以采纳;凡是对某些问题在看法上不完全一致的应加以解释。这样做到事事有回音,真正体现接受监督的诚意。